kwaliteit onderbouwing RECHTMATIGHEIDS-VERANTWOORDING verbeteren

‘2023 is het jaar waarbij slagen moeten worden gemaakt in de kwalitatieve onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording’ , aldus Patrick de Bruin.

Wetswijziging in rechtmatigheid bij jaarrekening gemeenten

Op aangeven van Commissie Depla (2014) gaat er een wetswijziging in die nader is uitgewerkt door een subcommissie BBV, over de rechtmatigheid bij jaarrekeningen van gemeenten. Het college van B&W geeft vanaf jaarverantwoording 2023 een rechtmatigheidsverantwoording af bij de jaarstukken. Meer en meer verwachten burgers en bedrijven een rechtmatige besteding van overheidsmiddelen. De roep om transparantie van de gemeentelijke organisatie wordt alleen maar groter, zodat de gemeenteraad en auditcommissie/adviescommissie zijn controlerende taak beter kan uitoefenen. De rechtmatigheidsverantwoording gaat bijdragen aan deze roep om de transparantie bij gemeenten te prikkelen. Dit heeft als doel de kwaliteit van rechtmatigheid te verbeteren.

Het is belangrijk voor de geloofwaardigheid van de politiek en het bestuur dat één en ander goed wordt ingevoerd. In de Gemeentewet ligt daarom de doelmatigheid en de doeltreffendheid vast. In artikel 213 is geregeld dat het college periodiek onderzoek doet naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. De gemeenteraad stelt via een verordening regels vast en het college stelt de rekenkamer of de rekenkamerfunctie tijdig op de hoogte. Dat de verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid nu ook in eerste instantie bij het college van B&W komt te liggen, in plaats van bij de accountant, is dus een logisch gevolg. Deze wetswijziging heeft echter wel organisatorisch als regeltechnisch grote gevolgen. Hier kom ik in deze handreiking nader op terug.

Wat is de verplichte rechtmatigheidsverantwoording en niet-verplichte In-Control-Statement?

Rechtmatigheid gaat over de totstandkoming en naleving van de regelgeving. Het gaat hierbij specifiek om de regels die leiden tot inkomsten, uitgaven, bezittingen, schulden, verplichtingen, vorderingen, reserves binnen balansmutaties en het baten en lasten-systeem van gemeenten (recht, hoogte en duur). De financiële huishouding met interne processen dient op orde te zijn, waarbij budgetten rechtmatig en verantwoord worden ingezet.

Met de rechtmatigheidsverantwoording leggen decentrale overheden zelfstandig verantwoording af over de naleving van geldende wet- en regelgeving bij de totstandkoming van de baten en lasten en balansmutaties in de jaarrekening.

Er wordt ook gesproken over het niet-verplichte In-Control-Statement. Deze gaat een stap verder en gaat met name over het in Control zijn van de organisatie. Hierbij gaat het om fundamentele vragen zoals:

- in hoeverre is uw organisatie in control?

- in welke mate wilt en kunt u in control zijn en wat is ervoor nodig om daar te komen?

En de belangrijkste vraag: - is uw huidige organisatie in staat om aan die doelen en verwachtingen te voldoen; en sluiten deze verwachtingen aan met wat de gemeenteraad verwacht?

College van B&W verantwoord(t) rechtmatigheid en accountant toetst deze

De accountant toetste voorheen de financiële rechtmatigheid met een waarde, waarbij na dit oordeel aan de betrouwbaarheid van de gemeentelijke organisatie kon worden gewerkt. Ook de rechtmatigheidsverantwoording afgegeven door het college van B&W gaat hierover. Maar wat betekent concreet de nieuwe rol van het college van B&W en de accountant in de rechtmatigheidsverantwoording?

Tot op heden waren we gewend dat de accountant na afloop van het boekjaar de rechtmatigheid beoordeelt. De rol van de accountant wordt straks anders (zo ook het contract met de accountant en de controleverordening). De accountant toetst of het college de juiste kaders heeft gesteld en het juiste standpunt heeft ingenomen binnen rechtmatigheid. Dit moet leiden tot getrouwheid van de jaarrekening binnen de baten, lasten en balansmutaties. Concreet krijgt het college van B&W meer verantwoording voor een verbeterde financiële rechtmatigheid binnen de gemeente. Hiervoor dienen echter op verschillende niveau's kaders en eisen te worden vormgegeven (toetsingskader).

Handreiking kwalitatieve onderbouwing rechtmatigheidsverantwoording verbeteren

Dan blijft de vraag openstaan hoe gemeenten de rechtmatigheidsverantwoording vanuit het college van B&W moeten gaan inbedden binnen de organisatie? Ik geef uw organisatie graag handvaten en praktische tips mee om te komen tot een breed gedragen interactieve aanpak.

Praktische tips in 6 stappen

1) Zoek de onderlinge verbinding om kwaliteit van de rechtmatigheid te willen verbeteren

De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op verschillende organisatielagen. Van het college van B&W naar directie/management en tot het betreffende uitvoeringsorgaan. Het college van B&W legt een rechtmatigheidsverantwoording af. De verschillende organisatielagen moeten de kwaliteit van de onderbouwing in de rechtmatigheidsverantwoording kunnen waarborgen. Onderlinge verbinding in de gewenste uitgangspunten en toetsingskaders zijn daarom van belang (denk hierbij aan de aansluiting naar wetgeving en verordeningen). Er kan worden gedacht aan het beleggen van een organisatie brede workshop of een thema-middag om medewerkers te laten kennis maken en mee te laten denken met de rechtmatigheidsverantwoording. Ook kan de gemeenteraad of auditcommissie / adviescommissie hierbij nadrukkelijk betrokken worden.

2) Lanceer een vertegenwoordigende en onafhankelijke projectgroep

Iedereen heeft kennisgemaakt met de rechtmatigheidsverantwoording. Tijdens de thema-middag en/of workshop krijgen medewerkers de gelegenheid om zich in te schrijven voor de projectgroep, die zich gaat buigen over een plan van aanpak voor verbetering van de kwalitatieve onderbouwing in de rechtmatigheidsverantwoording. Bij voorkeur dient de projectgroep getrokken te worden door een afdelingsoverstijgend onafhankelijk persoon die de belangen vanuit verschillende (organisatie)lagen (vertegenwoordigers) kan verenigen. Gedacht kan worden aan een Controller of een Concerncontroller.

3) Ga met elkaar op zoek naar uitgangspunten en het toetsingskader

De uitgangspunten worden vervolgens door de projectgroep geformuleerd. Vanuit deze uitgangspunten kan een concreet toetsingskader worden opgesteld waar het plan van aanpak voor gaat staan de komende jaren.

4) Organiseer een 0-meting binnen de interne processen van de financiële huishouding

De nulmeting is de tweede stap in het verbeter- en veranderproces en brengt de huidige situatie van de financiële huishouding met haar interne processen m.b.t. rechtmatigheid in kaart o.b.v. risico-inschatting.

Als er geen gegevens zijn dan is het namelijk moeilijk om te zien of doorgevoerde veranderingen en verbeteringen daadwerkelijk resultaat hebben gehad. Er is immers geen vergelijkingsmateriaal van de beginsituatie. De nulmeting zorgt er dus voor dat er wel gegevens van de beginsituatie zijn, zodat er na het doorvoeren van interventies en veranderingen een vergelijking gemaakt kan worden.

5) Formuleer controlewerkzaamheden en beheersmaatregelen

Vanuit de nulmeting is duidelijk geworden welke interne processen de financiële huishouding belemmeren (risico-inventarisatie). Controlewerkzaamheden en beheersmaatregelen worden nader uitgewerkt om het risico te kunnen mitigeren.

Denk ook na over de borging van controlewerkzaamheden en beheersmaatregelen naar concrete activiteiten, met bijvoorbeeld namen en rugnummers. Automatiseer hier ook zoveel als mogelijk in. Dit geeft houvast aan de uitvoering van het plan van aanpak. Daarnaast kunnen de controlewerkzaamheden en beheersmaatregelen na de 0-meting worden afgestemd met de accountant, zodat hier achteraf tijdens de interim-controle en/of de jaarverantwoording geen discussie meer over kan ontstaan.

6) Presenteer, bewaak en evalueer het plan van aanpak; en aan de slag!

Het plan van aanpak is door de projectgroep ontworpen waarbij een prioritering wordt voorgesteld (o.a. in ureninvulling van de controlewerkzaamheden en beheersmaatregelen). Van belang is het plan te delen en te bespreken binnen de organisatie. Een mogelijke laatste input kan hierbij nog worden ingebracht, waarbij het definitieve plan van aanpak voor de rechtmatigheidsverantwoording gepresenteerd wordt middels een informatiebijeenkomst. Vanaf dit moment bewaakt de projectgroep het plan van aanpak en wordt er gestart met de uitvoering van het plan van aanpak. De projectgroep informeert en rapporteert hierbij per kwartaal de voortgang aan het management, directie en het college van B&W. Ook de gemeenteraad (en auditcommissie/adviescommissie) kan betrokken worden bij de voortgang van het plan van aanpak.

Behoefte aan advies of begeleiding? Neem gerust vrijblijvend contact met mij op.

Effectief prestatiemanagement inzetten van output naar outcome door de gemeenteraad

Er is veel om te doen in gemeenten. De gemeenteraad hecht steeds meer waarde in het sturen op de outcome in effecten van het beleid. Sterker nog: we zien steeds meer nieuwe ‘outcome-projecten’ ontstaan. Idealiter zou de gemeenteraad moeten sturen op hoofdlijnen. De vraag is echter tot welk abstractieniveau we deze hoofdlijnen classificeren. Outcome-indicatoren geven namelijk het maatschappelijk effect weer van de geleverde output (productieproces). Om effectief te kunnen sturen zou dan ook kritisch moeten worden gekeken naar wat we willen weten om de outcome (effecten) te kunnen verbeteren, oftwel: welke output-indicatoren kunnen de effecten versterken?

Wat is de rol van de gemeenteraad?

Allereerst gaan we op zoek naar wat de gemeenteraad mag en kan. Interessant hierin is welke (juridische) instrumenten de raad tot zijn beschikking heeft om zijn controlerende en kaderstellende taken uit te voeren. Stichting Decentraalbestuur.nl (Peters & Castenmiller, 2019) deed hier onderzoek naar.

Vrijheid in kaderstellende en controlerende rol vanuit 3W-vragen

De gemeenteraad heeft een kaderstellende rol waarbij het met initiatief, amendementen, moties, budgetrecht en beleidskaders mag formuleren. Hier mogen zij vervolgens in controleren door het stellen van mondelinge en schriftelijke vragen. Ook mogen zij raadsonderzoeken of doelmatigheids- doeltreffendheidsonderzoeken uitvoeren (art. 155a en 213a GW).

Dat betekent dat de gemeenteraad de vrijheid geniet om op verschillende niveau’s naar het te voeren beleid mag kijken. Zowel op output-niveau (uitkomsten of prestaties productieproces in aantallen of eenheden) als op outcome-niveau (maatschappelijk effect geleverde output). We kunnen daarom stellen dat de gemeenteraad meer mag en kan op verschillende abstractieniveau’s, waar dan ook door de raad aanbevelingen in mogen worden gedaan.

Suggestie in het specifiek en meetbaar maken van prestaties vanuit 3W-vragen

Het beleid (uit het coalitieakkoord) kan bijvoorbeeld met de 3W-vragen specifiek en meetbaar in efficiëntie worden vormgegeven om aan de (beleids)doelen te kunnen voldoen in prestaties. Want: wanneer wij weten of het gevoerde beleid (in)efficiënt is, kan aan de knoppen worden gedraaid en budget(ramingen) waar nodig worden aangepast. Geld wordt dan meer als middel ingezet dan als doel.

Prestatie-indicatoren wisselend ingezet bij gemeenten

De vraag is dan ook hoe gemeenten prestaties formuleren en specifiek en meetbaar maken. We merken hierbij op dat gemeenten divers hun prestatie-indicatoren inzetten. Gemeenten zetten vaak de verplichte BBV-indicatoren in, soms ook in foutief aantal waardoor dit niet BBV-proof is. Met name grotere gemeenten vullen hun (niet-verplichte) indicatoren aan met prestaties. We zien vaak een taakveldindeling onderverdeeld in programma’s. Vervolgens wordt per taakveld de doelen en de prestaties beschreven. Daarna worden de doelstellingen en prestaties kwantitatief vertaald in indicatoren. We zien opmerkelijk genoeg wisselende soorten indicatoren in de niet-verplichte indicatoren terugkomen. Output en outcome indicatoren worden hier door elkaar heen gehaald. We kunnen dan ook concluderen dat het abstractieniveau door elkaar word gehaald en we het niet goed weten te ordenen van output naar outcome en andersom. Input of procesindicatoren worden overigens niet of nauwelijk ingezet.

Voorbeeld vertaling abstractieniveau van prestatie naar outcome en output

De vraag die we dan kunnen stellen: wat is dan wel een goed voorbeeld in het juist formuleren van prestatie(indicatoren) in abstratieniveau van output naar outcome (en andersom)? We proberen dit met een voorbeeld te laten zien.

Prestatie De klantenservice van de gemeente X verleent hoogwaardige dienstverlening

Gewenste outcome De inwoners waarderen de dienstverlening met een klanttevredenheidspercentage van .... %

Mogelijke ouputs voor versterken outcome - Verwerkingstijd telefonische aanvragen (tijd)

- Verwerkingstijd digitale aanvragen (tijd)

- Aantal verwerkte aanvragen producten telefonisch dienstverlening (aantal)

- Aantal verwerkte aanvragen producten digitale dienstverlening (aantal)

Op welk abstractieniveau wil de gemeenteraad sturen?

Belangrijk is dan ook wat de behoefte is van de gemeenteraad en op welk abstractieniveau zij willen sturen. We hebben eerder gesteld dat de gemeenteraad meer mag en kan op verschillende abstractieniveau’s en dat hier raadsaanbevelingen in mogen worden gedaan.

Conform de theorieën van NPM (New Public Management: meer outputgericht) en NPG (New Public Governance: meer outcomegericht) willen we een efficiëntere en stuurgerichtere overheid waarbij we met zo min mogelijk middelen het maximale resultaat behalen. Juist als wij een efficiënte en stuurgerichte overheid willen, dan zal ook kritisch gekeken moeten worden in de relatie van outputindicatoren naar outcomeindicatoren (en andersom).

Hierbij wordt tevens voldaan aan de verplichte onderzoeken in doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid (wat ook in art. 212 of 213 GW staat beschreven). Pas wanneer wij weten of het gevoerde beleid (in)efficiënt is, kan aan de knoppen worden gedraaid en budgetten(ramingen) waar nodig worden aangepast, om vervolgens met het gevoerde beleid van koers te kunnen veranderen.

Resumé en aanbeveling

In dit artikel merken we op dat gemeenten divers hun prestatie-indicatoren op verschillende niveau’s inzetten. Gemeenten zetten vaak de verplichte BBV-indicatoren in, soms foutief in aantal waardoor dit niet BBV-proof is. Grotere gemeenten vullen hun (niet-verplichte) indicatoren aan. We concluderen dat het abstractieniveau door elkaar word gehaald en we het niet goed weten te ordenen (output of outcome).

De gemeenteraad heeft veel (juridische) instrumenten tot zijn beschikking om zijn controlerende en kaderstellende taken uit te voeren. We kunnen daarom stellen dat de gemeenteraad meer mag en kan om te sturen op verschillende abstractieniveau’s. De aanbeveling kan worden gedaan te onderzoeken wat de behoefte is vanuit de raad en of zij in beleid willen sturen van output naar outcome en andersom.

Heeft uw gemeente behoefte om te sparren of wilt uw gemeente een praktische oplossing van output naar outcome? Neem vrijblijvend contact met ons op om de mogelijkheden te bespreken.

Budgetten efficiënt ramen en inzetten voor doorkijk

Het jaarlijkse proces van budgettering is voor 2021 al in gang gezet of zal binnenkort worden opgestart. Het proces zal echter anders verlopen als voorgaande jaren nu het coronavirus rondwaart. Budgetteringsprocessen zullen voor wat betreft de secundaire en de interne handelingen anders verlopen als voorgaande jaren. Ingeschat wordt dat er zeker minder tijd besteed wordt aan het begrotingsproces. In deze blog willen we nader ingaan op wat een budget(raming) is en het doel, maar ook hoe dit efficiënt kan worden ingezet (output/outcome).

Wat is een budget en wat is een raming?

Een budget voor het ambtelijk apparaat wordt gezien als een bevoegdheid of toestemming van het ambtelijk apparaat om te beschikken over een deel van de begroting. De beschikking bestaat dan uit het aftekenen van nota’s. De budgethouder voelt zich dan ook verantwoordelijk voor het budget. In dat geval worden er budgethouders aangewezen, die de nota’s tot een maximum digitaal kunnen beschikken. De cijfers uit het computersysteem zijn gekoppeld aan de bedragen die uit de (aangepaste) begroting voortkomen. In het algemeen is de grens van het bedrag, het bedrag dat in het computersysteem staat die vanuit een begroting is opgenomen.

Er is een verschil tussen een budget en een raming. Als we het over een raming hebben dan is dat financieel gerelateerd in een omschrijving en een bedrag. Een budget geeft toestemming om zaken te regelen. In het algemeen gaat het dan om een hoeveelheid werkzaamheden voor een bepaald geldbedrag. Voorop staat de hoeveelheid. Als de hoeveelheid meer of minder is, is het budget daaraan gerelateerd. In het bedrijfsleven wordt daar de letters P(rijs per eenheid) x H(oeveelheid ) = Q(outum) voor gehanteerd. Echter moet er een relatie zijn tussen de hoeveelheid en het budget. Voor gemeenten is in het BBV beschreven dat budgetten van de raad gekoppeld worden aan de programma’s of programmaonderdelen. Voor het college is dit op taakveldniveau, dus op hoofdlijnen, en voor het ambtelijk apparaat op uitvoeringsniveau.

Een begroting als doel voor het college met budget(ramingen)

Gezien de coronacrisis zal in tijdsbeslag één en ander mogelijk teruggebracht gaan worden. We willen hier dan ook extra aandacht voor geven. Het zal van belang blijven dat verschil wordt gemaakt tussen beleid, beheer en uitvoering maar ook tussen informatie en gegevens.

Wat ons opvalt is dat behoorlijk veel begrotingen gevuld zijn met gegevens. Veel informatie wordt in tabelletjes en staatjes weergegeven. Soms ook zonder enige aanleiding of toelichting. Het verdient thans de aanbeveling om dat met elkaar te bespreken. We denken hierbij aan een dialoog tussen raadsleden, collegeleden, controllers en financieel deskundigen. Getracht zal moeten worden bij die besprekingen, de gedachten daarover in alle gremia van de decentrale overheidsorganisaties op dezelfde lijn te krijgen om zo tabelletjes en staatjes goed te kunnen presenteren en waarnodig visueel te maken zodat cijfers ‘meer gaan leven’.

Zowel geredeneerd vanuit het BBV als vanuit dualistische en de praktische zijde is het de bedoeling dat de begroting voornamelijk een doel moet zijn waar dus naar gestreefd moet worden. Dit doel dient gekoppeld te worden aan hetgeen het college daarvoor moet doen en de budgetten danwel de specifieke ramingen daartoe. Dit om vanuit de samenwerking tussen de gremia om de strategie te bevorderen.

We zien op tegen budgetteringsproces maar willen wel een efficiënte en stuurgerichte overheid

Het jaarlijkse budgetteringsproces beoordelen we echter vaak als inefficiënt, tijdsintensief en levert weinig waarde op. Dat is juist hetgeen dat de overheid op een andere manier zich presenteert als het bedrijfsleven. Alhoewel in het bedrijfsleven de nadruk op de financiële resultaten liggen, zal bij de overheid die nadruk volgens de wetgeving meer liggen bij het bereiken van de doelen, of met andere woorden: het behalen van de resultaten in en van het beleid.

We willen daarnaast een efficiënte en stuurgerichte overheid waarbij we met zo min mogelijk middelen het maximale resultaat behalen. Juist als wij een efficiënte overheid willen, dan zal ook kritisch gekeken moeten worden naar het budgetteringsproces. Want hoe efficiënt wordt het budget nu daadwerkelijk ingezet (output/outcome)?

Er kan hierbij een relatie worden gelegd naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid (wat ook in artikel 212 of 213 GW staat beschreven). Pas wanneer wij weten of dat gevoerde beleid (in)efficiënt is, kan aan de knoppen worden gedraaid en budgetten(ramingen) waar nodig worden aangepast, om vervolgens met het gevoerde beleid van koers te kunnen veranderen.

Meten is weten voor een gespreksagenda in budget(ramingen)

Overheidsorganisaties willen het budgetteren niet afschaffen, maar streven vaak wel naar een efficiënter en effectiever proces. De vraag is hoe dit te bereiken en waar te beginnen.

In dit artikel hebben we eerder opgemerkt dat het belangrijk is om te weten wat het daadwerkelijke doel van het beleid is vanuit de raad naar het college. Zo ook of het budget in het beleid efficiënt word toegepast. Hieronder onze tips en tricks om efficiënt te kunnen budgetteren in volgorde:

1) Maak de 3W-vragen specifiek en meetbaar

Allereerst is het dus van belang dat de 3W-vragen specifiek en meetbaar staan beschreven in de begroting (wat willen we als raad bereiken, doel; wat gaat het college ervoor doen, activiteiten; wat mag het kosten). De 3W-vragen vormen de basis in waarin de (beleids)doelen in programma’s specifiek en meetbaar worden beschreven. Idealiter zou dit dus moeten worden terug te zien moeten wvan de begroting naar de jaarstukken (Art. 4, 1e lid BBV), waarbij dus ook de (jaar)verantwoording specifiek en specifiek en meetbaar wordt gemaakt op de betreffende (beleids)doelen in het programma.

2) Maak de doelen aansluitend naar specifiek en meetbaar beleid en pas hier het budget op aan

Maak inzichtelijk hoe specifiek en meetbaar het beleid in efficiëntie wordt toegepast om aan de (beleids)doelen te kunnen voldoen. Denk hierbij aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid waar een (minimale) waardering aan gekoppeld kan worden, meten is weten in dit geval. Want: wanneer wij weten of dat gevoerde beleid (in)efficiënt is, kan aan de knoppen worden gedraaid en budget(ramingen) waar nodig worden aangepast.

3) Een gespreksagenda voor effectieve sturing in budget(ramingen)

Punten 1 en 2 van hierboven geven dan ook voldoende stof om een gesprek met elkaar te kunnen voeren. Daarbij kan gedacht worden aan een gesprekagenda die wordt gevoerd tussen de budgethouder, financieel adviseur en de betreffende (uitvoerende) afdelingsmanager waar het beleid praktisch wordt besproken in uitvoering. Hierbij kan het gespecificeerde en meetbare beleid worden besproken. De budgetten(ramingen) kunnen financieel gezien worden besproken waarbij tevens vooruitgekeken kan worden. Dit maakt effectieve sturing mogelijk.

En een vrijblijvende instapsuggestie van ons: begin met een gemakkelijk onderwerp en probeer daarbij alle actoren (dus ook politiek en bestuur) te betrekken voor effectief sturing in budget(ramingen).

Heeft uw gemeente behoefte om te sparren? Neem vrijblijvend contact met ons op om de mogelijkheden te bespreken.